Barinas, 2018
Índice
·
Régimen de
control fiscal
·
Control fiscal
·
Naturales del
control fiscal
·
Los principios del control fiscal
·
Control interno
·
Control externo
·
La política
fiscal
·
Gasto público
ü
Gasto
programable
ü
Gasto corriente
ü
Gasto de
capital
·
Gestión
tributaria o ingresos públicos
·
Política fiscal
actual
·
Instrumentos fiscales
·
Repercusión de
la política fiscal
·
Clasificación
del control fiscal
·
La
descentralización del control fiscal no jurisdiccional
·
La
transparencia fiscal internacional
·
Características
del régimen de transparencia fiscal internacional
·
Personas
sujetas y no sujetas al régimen
ü
Personas
sujetas al régimen
ü
No sujeta al
régimen
·
Defensa del
contribuyente durante la fiscalización
·
Defensa de la
contribuyente concluida una vez concluida la fiscalización
·
La Defensa del
contribuyente en el procedimiento administrativo recursivo o de segundo grado
·
Recurso
ordinario
ü
Jerárquico
·
Recursos
extraordinarios
·
La defensa del
contribuyente en la vía judicial
·
Recurso
contencioso tributario
·
Amparo tributario
·
Amparo constitucional
·
Acción de daños
y perjuicios
·
La defensa del
contribuyente en la vía ejecutiva
4.2 RÉGIMEN DE
CONTROL FISCAL
Control Fiscal
El Control Fiscal es el conjunto de actividades realizadas por Instituciones competentes
para lograr, mediante sistemas y procedimientos diversos, la
regularidad y corrección de la administración del Patrimonio Público.
El Control Fiscal, como función del Estado, está distribuido entre diversas
Entidades de Derecho Público, que realizan actividades de la más variada
índole, de acuerdo con la estructura y naturaleza
que les es propia. No puede pensarse que solo las llamadas Instituciones de
Control o "Entidades Fiscalizadoras", realizan actos de Control
Fiscal. El Control Fiscal deriva del poder de control. Ya
suficientemente analizado, aunque circunscrito al aspecto fiscal, que come
analizamos anteriormente, es la denominación convencionalmente aceptada para
designar la actividad del Estado, en cuanto se 7relaciona con el patrimonio de
la colectividad, o Hacienda Pública. De este modo puede entenderse come existe
un Control Fiscal Parlamentario, ya que un conjunto de actividades del 6rgano
legislativo van encaminadas al control de la administración patrimonial y un
Control Fiscal Interno, de marcado carácter administrativo por cumplir además
de la función de control propiamente dicha, la de colaborar en el
desenvolvimiento de la Administración como función ejecutiva. Asimismo. Dentro
del Control Externo, puede observarse también, la existencia de Instituciones Superiores
creadas especialmente para absorber un amplio sector del control del Patrimonio
Público.
La actuación de estas Entidades debe estar enmarcada dentro de la súper legalidad (Normas
Constitucionales) y dentro de la legalidad (Leyes, Reglamentos,
Decretos, etc.) que domina en nuestros sistemas de gobierno la actuación
de los Órganos del Poder Público. Toda la actividad de las entidades encargadas
de ejercer el Control Fiscal debe tener competencia legal
Constitucional o legal propiamente dicha, para efectuar dichas actividades,
enmarcadas estrictamente dentro de las facultades que la norma les otorgue.
Como se sabe las instituciones de Derecho Público solo pueden hacer aquello que
les permite la Ley, mientras que
las personas "privadas" pueden hacer todo lo que la Ley no prohíbe.
Dentro de la función de control existe, igualmente, la discrecionalidad en
algunos aspectos de su ejercicio, pero ella, necesariamente debe estar
circunscrita también a la competencia que sobre supuestos y modalidades
determinados, establece la legislación.
Los sistemas y procedimientos aplicables al Control Fiscal, varían de
acuerdo con la naturaleza de los órganos que lo ejecutan. Esto es fácil de
comprender por cuanto entre la estructura y complejo funcionamiento del
Parlamento y la simple de una unidad de control interno existen notorias
diferencias que repercuten, lógicamente, en sus actividades. Como se verá al
hacer un análisis de los sistemas y procedimientos del Control Fiscal, son
diferentes los medios de control de
que se valen, por ejemplo, los Parlamentos y las oficinas de control de una
dependencia del Ejecutivo.
Los fines del Control Fiscal son variables en cuanto a la
intensidad con que lo aplican unas y otras instituciones, y en atención a la
diversidad de legislaciones, pero puede afirmarse que aun dentro de estas
reconocidas diferencias, y variados matices que analizaremos al hablar del
"Alcance del Control Fiscal"; sus objetivos básicos son la
regularidad y la corrección de la administración del Patrimonio Público,
Se entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el conjunto de órganos,
estructuras, recursos y procesos que,
integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan
coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los
sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos
generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como
también al buen funcionamiento de la Administración Pública.
La función de control estará sujeta a una planificación que tomará en
cuenta los planteamientos y solicitudes de los órganos del Poder Público, las
denuncias recibidas, los resultados de la gestión de control anterior, así como
la situación administrativa, las áreas de interés estratégico
nacional y la dimensión y áreas críticas de los entes sometidos a su control.
La Contraloría General de la República es un órgano del Poder Ciudadano, al
que corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, cuyas actuaciones
se orientarán a la realización de auditorías, inspecciones
y cualquier tipo de revisiones fiscales en los organismos y entidades sujetos a
su control. La Contraloría, en el ejercicio de sus funciones, verificará la
legalidad, exactitud y sinceridad, así como la eficacia, economía, eficiencia, calidad e impacto de
las operaciones y de los resultados de la gestión de los organismos y entidades
sujetos a su control.
Corresponde a la Contraloría ejercer sobre los contribuyentes y
responsables, previstos en el Código Orgánico
Tributario, así como sobre los demás particulares, las potestades que
específicamente le atribuye esta Ley.
Naturaleza Del Control Fiscal
Es innegable que el control fiscal tiene un fundamento eminentemente
jurídico. Toda su actividad debe estar enmarcada dentro del ordenamiento legal.
Tutela intereses
públicos y su objeto fundamental es el "Fisco", denominación
aceptada, convencionalmente, para designar el sector patrimonial del Estado. Su
ejercicio esta encomendado a órganos del Estado y nunca a particulares, que si
alguna vez pudieren actuar seria con el carácter de asesores, sin facultades
para decidir.
Controlar la gestión de órganos o autoridades de la Administración
patrimonial es una función pública. Declarar la conformidad con una decisión de
un órgano del Estado es una función jurídica y además publica, juzgar la
legalidad y corrección de los encargados de efectuar la Administración Fiscal y
pronunciar fallos sobre ella es función pública y como tal, jurídica.
El interés tutelado es un interés público porque el compete a toda la
colectividad, al Estado mismo. El Control Fiscal Como actividad estatal, es
Derecho y dentro de este en la convencional subdivisión en ramas, permanece al
Derecho Público. Reconocemos las objeciones que la división del Derecho en estas
dos ramas (Derecho Público y Derecho Privado), suscita. Compartimos la idea de
que el Derecho es uno solo como producto de la
actividad estatal o aún más, identificado íntimamente con el Estado, pero
consideramos útil a los fines de estudio, calificar
convencionalmente Como "Derecho Público", aquella rama quo regula en
forma particular con características de fácil realimentación la actuación de
los entes estatales. A los fines de clasificación, es útil aceptar esta
división Como parte del Derecho unitario. Como nada afecta a la Unidad del
Derecho, admitir otras sub clasificaciones: Derecho Constitucional,
Administrativo, Minero, etc.
Como parte del Derecho Público, al Control Fiscal, le corresponde ser estudiado
por la ciencia jurídica, y
aun cuando en su ejercicio se vincula muy estrechamente con la Economía, la Contabilidad, la Estadística, etc., estas
son solo ciencias auxiliares
Como pueden serlo de otras disciplinas jurídicas.
Los principios del control fiscal
La eficiencia: que la asignación de los recursos sea la más conveniente
para maximizar sus resultados.
·
La economía: que en igualdad de condiciones
de calidad los bienes y servicios se obtengan al
menor costo.
·
La eficacia: que sus resultados
se logren de manera oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas.
·
La equidad: permite identificar
los receptores de la acción económica y
analizar la distribución de costos y beneficios
entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales.
En cuanto a la eficiencia, se parte del marco teórico de la administración de empresas, aplicada a
las administraciones públicas, desarrollando para el efecto los indicadores de eficiencia.
En este sentido, se verifican los recursos, el proceso al cual se
aplican y los resultados obtenidos. Los resultados confrontados con los
recursos aplicados, nos arroja el coeficiente de productividad.
Existe una gran diferencia entre medir la eficacia y medir la efectividad.
La eficacia es una medida de lo que cuesta cada unidad de resultado. La
efectividad es una medida de la calidad de ese resultado: ¿Con que precisión
consigue el resultado deseado? Cuando medimos la eficacia, sabemos lo que
cuesta conseguir un resultado específico. Cuando medimos la efectividad,
sabemos si nuestra inversión tiene valor. No hay nada
más ridículo que hacer de un modo más eficaz algo que debe dejar de hacerse.
Tanto la eficacia como la efectividad son importantes. Pero cuando las organizaciones públicas
empiezan a medir sus rendimientos, a veces miden sólo su eficacia. El público
evidentemente quiere un gobierno eficaz, pero aún más un gobierno efectivo. Los
ciudadanos tal vez se complazcan en gastar menos en educación por alumno que
el resto de Estado, pero si sus escuelas son las peores del país, no tienen
muchas razones para estar felices por mucho tiempo. El centrarse
en la eficacia más que en la efectividad también tiende a alienar a los
funcionarios. Cuando los gobiernos acentúan el coste de cada unidad de trabajo, a menudo
desarrollan una mentalidad de antifaz que menosprecia la inteligencia y destreza de
sus trabajadores. La mayoría de los empleados quieren ser efectivos. La mayoría
gustosamente haría lo que fuera necesario para aumentar el impacto de su organización. Pero si sus
superiores únicamente se concentran en su eficacia -en lo rápido que hacen cada
unidad de trabajo- empezarán a sentirse como si estuvieran en una cadena de
montaje".
En cuanto a la economía, por su parte, se busca determinar si con los
recursos disponibles, se obtiene el máximo de desempeño de la entidad
y, adicionalmente, se verifica el parámetro de los costos mínimos.
La equidad se refiere a la proporcionalidad de la gestión, al concepto de justicia, de igualdad,
a la caracterización socio-económica de los ingresos y las inversiones aplicadas a
satisfacer las necesidades de la comunidad.
En cuanto a la determinación de la equidad en las entidades -concebida a
través de los valores trazados, se
propone la aplicación del principio del gasto inversamente proporcional, pues
la proporcionalidad mantiene las desigualdades existentes.
De estos parámetros, también denominados los principios del control fiscal,
se destaca el correspondiente a la economía, a través del cual la Contraloría
puede pronunciarse en términos cualitativos sobre el uso del gasto público,
como se pudo observar.
El Control
Interno
La Nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, ha dedicado todo un capítulo a la
definición y desarrollo del Control Interno de la
Administración Pública.
Sobre ese particular hay que establecer algunas distinciones. La Doctrina
Moderna considera que es una obligación de la Administración Pública en su
actuación rutinaria, establecer un control primario ó interno de la
Administración Activa, que debe examinar el Acto del Administrador, inclusive
dando oportuna solución a los problemas que pudieran
presentarse, actuando de conformidad con la Constitución y las Leyes. En este
caso puede colegirse, que el Control Interno incluido su sistema integral,
difiere del control externo, en virtud que el primero lo realiza la propia
administración activa y el segundo un ente totalmente distinto a él.
Conforme a lo establecido en el Artículo 35 de la citada Ley, el Control
Interno es un sistema que comprende el plan de
organización, las políticas, normas así
como los métodos y
procedimientos adoptados dentro de un Ente u Organismo sujeto a la Ley, para
salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y
administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones,
estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento
de su misión, objetivos y
metas. No deja la Ley ninguna duda sobre a quién corresponde la responsabilidad de organizar,
establecer, mantener y evaluar el Sistema de Control Interno, ya que el
Artículo 36 de la Ley en comento, obliga a las máximas autoridades de cada Ente
a implantarlo, adecuándolo a la naturaleza, estructura y fines del Ente.
Como una obligación complementaria y conforme a lo previsto en el Artículo
37 de la ya referida Ley, cada entidad del sector público elaborará, en el
marco de las normas básicas dictadas por la Contraloría General de la
República, las normas, manuales de
procedimientos, indicadores de gestión, índices de rendimiento y demás
instrumentos ó métodos específicos para el funcionamiento del Sistema de
Control Interno.
El Artículo 38 de la Ley establece que el Sistema de Control Interno deberá
realizar el Control Previo, tanto al compromiso, como al pago, ya que se ordena
que antes de proceder a la adquisición de bienes ó servicios, ó a la
elaboración de otros contratos que impliquen
compromisos financieros, los responsables deben asegurarse del cumplimiento de los requisitos
siguientes:
1) Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida
presupuestaria ó a créditos adicionales.
2) Que exista disponibilidad presupuestaria.
3) Que se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para
responder por las obligaciones que ha de
asumir el contratista.
4) Que los precios sean justos y
razonables, salvo las excepciones establecidas en otras Leyes.
5) Que se hubiere cumplido con los términos de la Ley de Licitaciones, en
los casos que sea necesario y las demás Leyes que sean aplicables. De la misma
forma, reza el Artículo en comento, que los responsables antes de proceder a
realizar pagos, deben asegurarse del cumplimiento de los requisitos siguientes:
1) Que se haya dado cumplimiento a las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables.
2) Que estén debidamente imputados a créditos del presupuesto ó a créditos
adicionales legalmente acordados.
3) Que exista disponibilidad presupuestaria.
4) Que se realicen para cumplir compromisos ciertos y debidamente
comprobados salvo que correspondan a pagos de anticipos a contratistas o
avances ordenados a funcionarios conforme a las Leyes. 5) Que correspondan a
créditos efectivos de sus titulares.
De modo que ahora, la administración hará su propio previo, debiendo
implementar todo un sistema orgánico tendiente al logro de su
perfeccionamiento. A tal efecto y dentro del seno de la Administración Activa
se crearán unidades de auditoría interna que en el ámbito de sus competencias podrán
realizar auditorías, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios,
análisis e investigaciones de todo tipo y
de cualquier naturaleza en el ente sujeto a su control, para verificar la
legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus operaciones, así como para
evaluar el cumplimiento y los resultados de los planes y las acciones
administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su
gestión. Todo a tenor de lo contemplado en el Artículo 41, sin perjuicio de las
facultades de los Órganos de Control Externo.
Solo cuando el Sistema de Control Interno del respectivo Ente Territorial
garantice un Control Previo eficaz y eficiente, los Órganos de Control Fiscal
Externo podrán transferirlo previa evaluación.
Estas innovaciones inscriben a Venezuela en la modernidad, porque sin
renunciar a ninguna modalidad clásica de control, el control de gestión, de
mérito ó de resultados, siempre será más efectivo y oportuno que uno que se
circunscriba a mera formalidad de actos, ya que los hechos siempre exceden en
contundencia a la letra ó al papel
El Control
Externo
No se concibe un Estado moderno y democrático, si este adolece de órganos
de control fiscal externo, no solo autónomos, orgánica y funcionalmente, sino
deslastrados de las influencias político-partidistas que han mancillado
en casi todos los países del mundo, la limpieza de sus actuaciones. La
existencia de sólidos y eficaces órganos de control fiscal externo, es una de
las características del Estado moderno, y en buena medida, la magnitud de su
trabajo refleja la salud de su régimen
constitucional.
Por expreso mandato del Artículo 43 de la Ley de Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, son competentes para
ejercer el control fiscal externo de conformidad con la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, las Leyes y las Ordenanzas Municipales: 1)
La Contraloría General de la República. 2) Las Contralorías de los Estados. 3)
Las Contraloría de los Municipios y 4) Las Contralorías de los Distritos y Distritos
Metropolitanos.
Los órganos de control fiscal externo son, a diferencia de los que realizan
el control interno, aquellos que no forman parte de la administración activa,
ubicándose fuera de ella y sin que exista ninguna especie de subordinación ó dependencia.
El control externo comprende la vigilancia, inspección y fiscalización
ejercida por los órganos competentes del control fiscal externo sobre las
operaciones de las entidades sometidas a su control.
Tales actividades deben realizarse con la finalidad de determinar el
cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias ó
demás normas aplicables a sus operaciones, así como para determinar también el
grado de observancia de las políticas prescritas en relación con el patrimonio
y la salvaguarda de los recursos de tales entidades.
De igual forma deben los órganos de control fiscal externo evaluar la
eficiencia, eficacia, economía, calidad de sus operaciones, con fundamento en
índices de gestión, de rendimientos y demás técnicas aplicables,
evaluando además, el Sistema de Control Interno y formular las recomendaciones
necesarias para mejorarlo.
Todo a tenor de lo establecido en el Artículo 42 de la citada Ley. El
Artículo 46, establece sin distinción alguna que los órganos de control fiscal
externo en el ámbito de sus competencias, podrán realizar auditorías,
inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis e investigaciones
de todo tipo y de cualquier naturaleza en los entes u organismos sujetos a su
control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus
operaciones, así como para evaluar el cumplimiento y los resultados de las
políticas y de las acciones administrativas, la eficacia, eficiencia, economía,
calidad e impacto de su gestión.
Para garantizar su independencia y buen
funcionamiento, las Contralorías de los Estados, de los Distritos, Distritos
Metropolitanos y de los Municipios, gozarán de autonomía orgánica, funcional y
administrativa, fundamentándose además por los principios que rigen el Sistema
Nacional de Control Fiscal, contemplado en el Artículo 25 de la Ley Comentada.
Esos principios son: Capacidad financiera e independencia presupuestaria.
Apoliticismo partidista. El carácter técnico de Control Fiscal. La oportunidad
en el ejercicio del control y en la presentación de resultados. La economía en
el ejercicio del control fiscal. La celeridad, y la participación ciudadana en la gestión
contralora. Concatenando estas características y principios, los órganos de
control fiscal externo podrán, al fin, gozar de plena autonomía hacia el logro
de sus metas y objetivos. Máxime ahora cuando el control de gestión tiene
rango constitucional y legal, ya que el control fiscal implica ahora una investigación a fondo, con
fines de evaluación permanente, de las actividades de los entes y organismos
sujetos a control, que a su vez permitirá la verificación de planes y programas, así como él
cumplimento y resultado de políticas y decisiones gubernamentales.
Es una facultad de los órganos de control fiscal externo efectuar estudios
organizativos, estadísticos, económicos y financieros, análisis e
investigaciones de cualquier naturaleza, para determinar el costo de los servicios públicos y los
resultados de la acción administrativa, pudiendo constatar con ello la eficacia
con que operan las entidades sujetas a su vigilancia, fiscalización y control.
A tal efecto, tanto los funcionarios de la Contraloría General de la
República, de las Contralorías Generales de Estado y las Contralorías
Municipales ó Distritales, acreditadas para la realización de alguna actuación
de control, tendrán libre ingreso a las sedes y dependencias de los entes y
organismos sujetos a su actuación, acceso a cualquier fuente ó sistema de
información, registros, instrumentos,
documentos e información,
necesarias para la realización de su función, así como competencia para
solicitar dichas informaciones y documentos.
En este sentido, la Ley de Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, establece en su Artículo 47 que las
entidades sujetas a control están obligadas a proporcionar a los representantes
de las firmas de auditores, consultores ó profesionales independientes,
acreditados para realizar actuaciones de control, todo lo que el órgano de
control fiscal externo expresamente solicite, son riesgo de deducción de
responsabilidad administrativa.
La consolidación del sistema nacional de control fiscal es una prioridad
absoluta para el nuevo Estado venezolano, quien con el pivote de la
participación popular, logrará promover el control ciudadano en los proyectos de alto
impacto económico, financiero y social, además de enrumbarse hacia la
concretización de la excelencia, transparencia y buen uso de los recursos
públicos. .
Profesionalización de los
Órganos de Control Fiscal
El Sistema Nacional de Control Fiscal tiene como objeto fundamental
fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de
gobierno, lograr la transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos
del sector público y establecer la responsabilidad por la comisión de
irregularidades relacionadas con la gestión de las Entidades Públicas sometidas
a su control. Así lo prevé el Artículo 23 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de control Fiscal. Deja muy
claro el legislador patrio que la "Última Ratio" del Sistema Nacional
de Control Fiscal, es lograr una óptima ejecución de los recursos por parte de
los Órganos del Estado, así como transparencia y eficiencia en su manejo. A tal
efecto el artículo 25, define los principios que rigen el Sistema Nacional de
Control Fiscal para garantizar el logro de ese objeto, y la consecución de una gerencia eficaz.
Obviamente que no sería viable un Sistema Nacional de Control Fiscal, si
carece de una gerencia capaz, profesionalizada y técnica, que propenda el
cumplimiento de los principios que lo rigen. En razón de tal circunstancia la
Contraloría General del Estado Aragua ha creado la fundación para el desarrollo
de la Gerencia Pública del Estado Aragua FUNDACEAR, con la finalidad de
consolidar una entidad que formará, adiestrará y desarrollará recursos humanos
en forma sistemática y técnica para ejercer funciones de gerencia y control
sobre el patrimonio público en cualquier nivel de la administración. A tales
efectos la fundación realizará actividades específicas para la promoción y realización
de programas y actividades de formación y actualización profesional en la áreas
de auditoría, control, administración y derecho, vinculadas con el manejo de la
hacienda pública, implementando para ello seminarios, cursos, jornadas,
talleres y demás actividades o medios cuyo propósito pedagógico sea de similar
naturaleza. Igualmente promoverá trabajos de investigación en las áreas de
auditoría, control, administración y derecho, vinculadas con la hacienda
pública y la gerencia pública, en coordinación con
instituciones públicas ó privadas.
La Fundación coadyuvará el establecimiento de planes de cooperación
nacional e internacional en materia de educación e
investigación en las áreas ya mencionadas, así como el desarrollo de relaciones
de cooperación con otros institutos y entidades afines.
Para nadie es un secreto en nuestro país la secular resistencia al control
fiscal, por obra de realidades históricas concretas vinculadas al autoritarismo
y al totalitarismo, que crearon una suerte de cultura anti-control
que aún se combate y debe combatirse, para acceder en lapso breve hacia
estadios superiores dentro del concierto de naciones. Afortunadamente la historia documental de
Venezuela resguarda para la posteridad nuestras fortalezas y debilidades,
teniéndola como referencia obligada para la consulta a la hora de tomar
decisiones. Esta es una de las tareas fundamentales de la Fundación y así se
asume como un compromiso supremo.
No puede existir república y ciudadanía sin
ciudadanos, como tampoco puede haber gerencia, sin gerentes. Formarlos
integralmente tomando como pivote nuestra Fundación, no solo constituye con
esfuerzo sino una verdadera y auténtica obligación de nuestra parte, en la
búsqueda de soluciones positivas a
nuestra crisis, formando
parte de la solución y la respuesta, y no del caos.
Desde nuestra óptica un Gerente no es solo
quien dirige, conforme a normas ó estatutos. No es solo quien ostenta
potestades por mandato popular, por designación ó por nombramiento, porque
concebirlo así sería incurrir en un peligroso simplismo, que quizá contenga
buena parte de las respuestas a nuestras propias interrogantes sobre las
carencias de la administración pública, así como también del sector privado,
que no se muestra en nuestro
contexto, tan exitoso como el país lo aspira y necesita. Revertir esta
situación en alguna forma, será sin duda la mejor recompensa para una Fundación
que basa su norte en la excelencia y el conocimiento.
La Política Fiscal
El gobierno gasta a través de inversiones públicas, gastos públicos y
obtiene ingresos a través de los impuestos sobre las
actividades de producción y de
circulación de mercancías, sobre los ingresos y ganancias de cualquier otra
naturaleza.
La política fiscal es el conjunto
de medidas e instrumentos que toma el estado para recaudar los ingresos
necesarios para la realización de la función del sector público. Se produce un cambio en la política
fiscal, cuando el Estado cambia sus programas de gasto o cuando altera sus
tipos impositivos. El propósito de la política fiscal es darle mayor
estabilidad al sistema económico, al mismo tiempo que se trata de conseguir el objetivo de ocupación
plena. Como hemos dicho anteriormente la Política Fiscal tiene 2 componentes,
el gasto público y los ingresos públicos.
Gasto Público
En cuanto al gasto público, este se
define como el gasto que realizan los gobiernos a través de inversiones
públicas. Un aumento en el gasto público producirá un aumento en el nivel de
renta nacional, y una reducción tendrá el efecto contrario. Durante un periodo
de inflación es necesario reducir el gasto público para manejar la curva de la demanda agregada hacia una
estabilidad deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave para
dar cumplimiento a los objetivos de la política económica.
El gasto público se ejecuta a través de los Presupuestos o Programas
Económicos establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifica de
distintos maneras pero básicamente se consideran el Gasto Neto que es la
totalidad de las erogaciones del sector público menos las
amortizaciones de deuda externa; y el Gasto
Primario, el cual no toma en cuenta las erogaciones realizadas para pago de
intereses y comisiones de deuda pública, este
importante indicador económico mide la fortaleza de las finanzas públicas para
cubrir con la operación e inversión gubernamental con los ingresos tributarios,
los no tributarios y el producto de la venta de bienes y
servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su costo.
Gasto Programable: es el agregado
que más se relaciona con la estrategia para conservar
la política fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la
política económica. Por otro lado resume el uso de recursos públicos que se
destinan a cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así
como a producir bienes y prestar servicios.
La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y
partidas específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del
sector público. Con base a esta clasificación, el gasto programable se divide
en gasto corriente y gasto de capital. Estos
componentes a su vez se desagregan en servicios personales, pensiones y otros
gastos corrientes dentro del primer rubro, y en inversión física y financiera
dentro del segundo.
Gasto
corriente: Dada la naturaleza de las funciones
gubernamentales, el gasto corriente es el principal rubro del gasto
programable. En él se incluyen todas las erogaciones que los Poderes y Órganos
Autónomos, la Administración Pública, así como las empresas del Estado,
requieren para la operación de sus programas. En el caso de los primeros dos,
estos recursos son para llevar a cabo las tareas de legislar, impartir justicia, organizar y
vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que respecta a las
dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las funciones de:
administración gubernamental; política y planeación económica y
social; fomento y regulación; y desarrollo social.
Por su parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes reflejan la
adquisición de insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. La
venta de éstos es lo que permite obtener los ingresos que contribuyen a su
viabilidad financiera y a ampliar su infraestructura.
Gasto de
Capital: El gasto de capital comprende
aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y
productiva, así como a incrementar el patrimonio del sector público. Como
gastos; gastos de Defensa Nacional, también se pueden mencionar la construcción de Hospitales,
Escuelas, Universidades, Obras Civiles
como carreteras, puentes, represas, tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que
contribuyan al aumento de la productividad para promover el crecimiento que
requiere la economía.
Gestión Tributaria o Ingresos
Públicos
La Gestión Tributaria mide el conjunto de acciones en el proceso de la
gestión pública vinculado a los tributos, que aplican
los gobiernos, en su política económica. Los tributos,
son las prestaciones en dinero que el Estado,
en su ejercicio de poder, exige con el objeto de tener recursos para el
cumplimiento de sus fines.
La Gestión Tributaria es un elemento importante de la política económica,
porque financia el presupuesto público; Es la herramienta más importante de la
política fiscal, en él se especifica tanto los recursos destinados a cada programa como su financiamiento. Este
presupuesto es preparado por el gobierno central y aprobado por el Congreso, es
un proceso en el que intervienen distintos grupos públicos y
privados, que esperan ver materializadas sus demandas. Es un factor clave que
dichas demandas se concilien con las posibilidades reales de financiamiento,
para así mantener la estabilidad macro económica. La pérdida de control sobre
el presupuesto es fuente de desequilibrio e inestabilidad con efectos negativos
insospechados. Es importante mencionar que los ingresos y gastos
gubernamentales se ven afectados por el comportamiento de otras
variables macro económicas, como el tipo de cambio, los términos de
intercambio, el crecimiento del PBI, etc.
Además la Gestión tributaria puede incentivar el crecimiento a determinados
sectores, por ejemplo, otorgando exoneraciones, incentivos. De este modo
la gestión tributaria es un elemento importante porque va ayudar a crecer,
mantener o decrecer la economía en la medida que los indicadores de gestión se
hayan llevado en forma eficiente a través de estrategias (Recaudación,
presentación de la Declaración Jurada, para detectar el cumplimiento de los
contribuyentes). La gestión tributaria optima es aquella en la que la política
fiscal es estable y el Sistema Tributario eficiente
(diseñado para nuestra realidad). Si la gestión tributaria es óptima atrae
inversión.
Política Fiscal
Lamentablemente para nuestro país, la política fiscal ha sido mal llevada a
lo largo de muchos períodos gubernamentales, uno y otro gobierno han tratado de
implantar paquetes económicos que reactiven la economía venezolana, pero
lamentablemente fallan al no poder controlar el Gasto Público y mucho menos se
ha creado una cultura tributaria en los ciudadanos y empresas venezolanas.
Durante los períodos de bonanza petrolera que vivía el país y hasta la
llegada del viernes negro, la costumbre por parte de los gobiernos; era tener
un enorme gasto público producto de un abultado número de subsidios y regalías;
y una política de endeudamiento demasiado arriesgada, y como los ingresos por
concepto de exportaciones petroleras
eran suficientes para cubrir el gasto público, realmente no se desarrolló nunca
una política económica y menos una política tributaria eficiente y adaptada a
la realidad del país y modernizada. La modernización llegó muy tarde, hace
apenas unos 15 o 20 años los instrumentos fiscales utilizados en las políticas
económicas eran pocos, mal implantados y muy difíciles de controlar,
obteniéndose una gran pérdida por los altos niveles de evasión fiscal que se
presentaban.
Luego del viernes negro, y por causa de políticas económicas que no han
sido diseñadas para adaptarse a la realidad de nuestro país, la política fiscal
ha sido mal planteada y mal ejecutada. Se ha intentado aplicar serias medidas
en materia económica, pero han perdido efecto; primero por falta de continuidad
en las políticas aplicadas, es decir, muchas veces dentro de un mismo periodo
gubernamental hemos visto cambios en las políticas aplicadas, y apenas toman
control los nuevos gobiernos inmediatamente son cambiados los planes
económicos, con esto solo se logra un sistema inestable que no es capaz de
asimilar un lineamiento cuando se le impone una nueva dirección. En segundo lugar,
por carecer de un planteamiento que busque primero, controlar el gasto público
a través del mejoramiento y simplificación del sector público y crear un
Sistema Tributario eficiente, para luego poco a poco pero con paso firme y
sostenido lograr la reactivación económica que tanto requiere Venezuela.
En Venezuela, la posibilidad de un Estado como el que tuvimos en las
últimas décadas ya no es viable, por la sencilla razón de que el país no se
puede permitir ese lujo. La sinceración de la economía es y seguirá siendo la
única salida. Los controles excesivos, los subsidios, el proteccionismo, el
paternalismo estatal y el Estado empresario, conllevan
altos grados de ineficiencia y terminan imponiendo un elevado costo a la sociedad. Esos costos
tienen que salir de alguna parte (endeudamiento). Las políticas económicas que
caracterizaron la política económica venezolana entre 1974 y 1994 arrojaron una
hiperinflación alimentada por
un drástico y continuado deterioro en el valor de nuestro signo monetario.
Política Fiscal
Actual
El actual gobierno venezolano, según su propuesta económica propone una
reducción del gasto público, y una modificación al tratar de reducir el gasto
corriente, a través de reestructuraciones en todos los organismos oficiales
para hacerlos más eficientes y menos costosos, y por su parte aumentar el gasto
de capital, para crear la infraestructura necesaria para comenzar la
reactivación económica.
Por otra parte, en materia de gestión tributaria propone una
reestructuración del actual Servicio Nacional
Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), para aumentar la recaudación y
evitar la evasión de impuestos. Así como la aplicación de una serie de
instrumentos de recaudación que permitan reducir el déficit fiscal. En este
sentido, el presupuesto fiscal para el año 2000, fija como meta en los ingresos
ordinarios de origen no petrolero un monto de Bs. 8.561 millardos, equivalente
al 47,8% del total de ingresos, mejorando su participación en 5,7 puntos
porcentuales con respecto al nivel alcanzado en 1999. Los ingresos fiscales
originados por la actividad petrolera, excluyendo las transferencias al Fondo
de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), se estiman en Bs.
4.211 millardos, equivalentes al 23,6% del total de ingresos fiscales.
Esto luce muy bien en el papel, pero ha sido un factor común observar
excelentes propuestas económicas por parte de los distintos gobiernos
venezolanos que luego se pierden en la intrincada e ineficiente red burocrática, o
simplemente no son capaces de cumplir las metas que son trazadas, en otras
ocasiones, y debido a nuestra gran dependencia de las exportaciones petroleras,
los planes se ven afectadas por variaciones en los precios del petróleo, e incluso por
crisis ocurridas en otros países que crean un efecto dominó, afectando a las economías
más vulnerables como la nuestra.
Instrumentos
Fiscales
Los economistas de finanzas públicas consideran que el sector público tiene
tres ramas de actividades o tres funciones principales:
1) La función de estabilización y crecimiento: que se interesa en
mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir tanto grandes
inclinaciones en el empleo y la actividad
económica y severos ataques de inflación, así como asegurar una adecuada tasa
de crecimiento económico.
2) La función de distribución: que se refiere a la adecuada distribución de
la renta entre los diversos grupos de la economía.
3) La función de asignación: que se relaciona con la eficiente asignación
de recursos en toda la economía. Cada una de estas funciones representa no
solamente un objetivo legítimo de política gubernamental sino también un
importante aspecto de desarrollo económico.
Las tres metas del sistema tributario señaladas anteriormente, con
frecuencia están en conflicto,
particularmente cuando se deben mantener los ingresos globales, forzando así a
los formuladores de políticas a escoger entre las mismas al tomar sus
decisiones de política tributaria. Más importante en ese respecto, es el
conflicto entre un sistema tributario eficiente o uno que interfiere menos con
el comportamiento económico y crean un menor impacto sobre las decisiones para
trabajar o ahorrar o invertir, y un sistema tributario de distribución deseable
o uno que logre mejor los objetivos de equidad de la sociedad.
Además los instrumentos tributarios también difieren en las demandas
que se hacen a la administración tributaria así como en la característica de
cumplimiento. Los impuestos basados en transacción tienden a ser más fáciles de
administrar que los impuestos que requiere complejas reglas de medición de renta para
ser aplicadas. Igualmente, los impuestos que pueden ser recaudados a través de
retención serán más fácilmente administrados que aquellos que requieren la
presentación de declaración de impuestos.
En caso de incumplimiento, factores tales como la oportunidad de
evadir impuestos, las ganancias de la evasión tributaria, los riesgos de detección,
y las sanciones aplicadas, se detecta que pueden variar de un impuesto a otro.
Los formuladores de políticas generalmente recurren a dos tipos de acciones
al tratar de manejar el problema de conflictos entre las
metas. En primer lugar, pueden escoger una mezcla de impuestos. Segundo pueden
adoptar disposiciones particulares dentro de la estructura de cada tipo de
impuestos en un intento por resolver los conflictos de metas.
Repercusiones
de la Política Fiscal
En Venezuela definitivamente la política económica aplicada en cualquier
país tendrá una repercusión positiva o negativa sobre la sociedad que conforma
dicho país, incluyendo empresas, ciudadanos, industrias, etc. En el
caso de Venezuela, lamentablemente es necesario reconocer que las políticas
económicas y por ende las políticas fiscales aplicada a lo largo de los últimos
50 años, no han sido más que incoherentes medidas contrarias a lo que aconseja
la Teoría económica
positiva, al contrario solo han logrado arrastrar al país a un profundo estancamiento
del cual resulta muy difícil, pero no imposible de salir.
Para evitar un poco esta situación se inicia en el país un proceso de privatización de algunas
empresas del Estado, caracterizadas por arrojar solamente perdidas en lugar de
ganancias, esto tiene como finalidad reducir el déficit del Estado, ahorrando
de esta manera millones de dólares en inversiones que no tienen ningún sentido
al gobierno y transfiriendo esos activos improductivos
a manos privadas. A su vez las empresas que continuaban en manos del Estado se
vieron en la necesidad de sincerar las tarifas de sus bienes y servicios,
incidiendo nuevamente en el alza de los precios y la inflación.
Clasificación
del Control Fiscal
A pesar de la importancia que para toda disciplina tiene una clasificación
técnica, en esta materia se observa una gran falta de uniformidad. Como el
problema de la terminología, anteriormente analizado, éste presenta la más
anárquica variedad. Podemos afirmar que no existen dos autores de los pocos que
han hecho esfuerzos para clasificar, que muestren plenamente de acuerdo. Parten
de puntos de vista diferentes, usan los mismos términos con distinto contenido,
confunden los simples métodos con los sistemas, tratan de establecer
diferencias donde no existen, confunden el género con la especie
y viceversa, etc. Para confirmar la anterior aseveración presentaremos más
adelante, con toda brevedad, las clasificaciones que con tanta variedad
imaginativa han creado diversos autores.
Siempre se ha hablado de que "toda clasificación es peligrosa".
Seguramente por la tendencia propia de las clasificaciones de crear confusión
en lugar de orden, como debería ser, dentro de toda disciplina. La pluralidad
arbitraria genera una anarquía doctrinaria que fácilmente repercute en el campo
teórico y práctico. Es posible que los trabajos de unificación de la
terminología que realiza el Secretariado Internacional de las Instituciones
Superiores de Control puedan contribuir, indirectamente, a hacer un poco de luz sobre esta
materia. Tal vez, así se canalice hacia una dirección más o menos precisa, la
frondosa variedad creada por la cautivadora tentación que nos impulsa a
clasificaciones subjetivas.
Pero es evidente, que toda disciplina necesita una clasificación para su
exacta captación y para comprensión de sus inevitables atices. Las clasificaciones
en si, no son "peligrosas". Lo peligroso es, la incontrolable libertad intelectual,
que convertida en una especie de libertinaje arrastra a lamentable anarquía lo
que por su naturaleza no es más que orden.
No obstante debemos reconocer que voluntaria o involuntariamente no deja de
apreciarse una cierta y leve coincidencia que hace pensar en que la tarea de
uniformar las clasificaciones del Control Fiscal quizás no ofrezca insalvables
obstáculos.
La clasificación de esta materia debe atender a reglas de generalidad y
simplicidad, y debe hacerse con espíritu restrictivo, y dentro de lo posible,
universal. Cualquiera que se proponga clasificar, con el propósito de crear una
interminable lista, estamos seguros que no tendrá
demasiadas dificultades. Siempre existirán aspectos, rasgos, caracteres,
modalidades y combinaciones infinitas que como en un inmenso caleidoscopio le
permitirá crear hasta insólitas clasificaciones carentes de seriedad
científica.
Algunas de las más usuales clasificaciones del Control Fiscal:
parlamentario, legislativo, político, constitucional, de legitimidad, de
legalidad, de oportunidad, de mérito, de sinceridad, de la probidad, de la honestidad, previo,
preventivo, perceptivo, concomitante, en curso de ejecución presupuestaria, de
compromisos, de egresos, de ingresos, judicial, jurisdiccional, contencioso,
externo, interno, administrativo, escritural, objetivo, jurídico, de metas, de
resultados, popular, de conveniencia, subjetivo, descentralizado,
contemporáneo, analítico, sintético, permanente, ordinario, extraordinario,
especial, general, parcial, selectivo, exhaustivo, por muestras, jerárquico, de
tutela, supremo, superior, crítico, directo, indirecto, provisional o re,
total, fragmentario, continuo, periódico, eventual, de
cuentadantes, formal, detallista, local.
Como se observará, los autores utilizan en numerosas oportunidades términos
sinónimos para expresar conceptos diferentes y en otros casos se pretende
denominar con diversos vocablos sistemas o métodos idénticos.
Vicente Ripa Alberdi, en su obra "El Presupuesto y su Control",
dice que "la teoría moderna ha creado dos sistemas de fiscalización en
boga en los países más adelantados, que tienden a evitar los males que pueden
originarse y que son: el control preventivo y el control judicial o crítico
según se le ha llamado. Una clasificación extremadamente parca.
Alberto Arévalo, en su "Contabilidad Gubernamental" habla de
"Contralor de la Hacienda Pública" y lo clasifica así: financiero y
patrimonial, en razón de la materia que se le aplica, externo e interno, según
los "órganos jurisdiccionales" a los que le compete ejercerlo, de
acuerdo con el momento en que se ejerce el control, lo clasifica en
"preventivo, concomitante y posterior", de acuerdo con el alcance lo
clasifica en "contralor de la legalidad" y contralor del
mérito", y luego llama al primero objetivo y al segundo subjetivo; por la
intensidad, lo clasifica en analítico y sintético, en cuanto a la "vía seguida",
en directo e indirecto, total y fragmentario de acuerdo al procedimiento. Arévalo
clasifica el control por "su continuidad o ritmo" en continuo,
periódico y eventual. El control que se lleva a cabo " en el lugar de
realización de los hechos" lo clasifica como local o "in situ"
para diferenciarlo del "centralizado".
Luego al hablar de "control jurisdiccional", dice que sólo el
administrativo no aportaría las necesarias garantías "pues proviene de la
misma administración controlada", y agrega que por eso "al lado del
control administrativo" existe "un segundo control, el
jurisdiccional".
Sobre el control parlamentario, dice solamente que lo ejerce "el
parlamento", el cual, según las disposiciones de la Constitución,
"examina y vota la Ley de Presupuesto". Es decir que según esto todo
el Control Parlamentario se reduce al previo presupuestario. Se omite así la
importante actividad contralora posterior a la aprobación del Presupuesto, la
cual concluye con el juicio político de las cámaras sobre la gestión ejecutiva.
En una segunda clasificación X. Sarantopoulos, habla de Control a priori, a
posteriori y concomitante. Llama al primero preventivo, que como ya demostramos
es denominación impropia y al segundo, represivo, adjetivo que en esta materia
resulta de difícil comprensión. En lo que se refiere al control "a
posteriori", el autor limita su alcance al examen de cuentas para que se verifique
"tanto la legalidad como la validez de las operaciones efectuadas".
Como una categoría distinta de control, el autor griego citado, analiza el
"control concomitante". Explica que éste consiste en el que se
realiza durante el año financiero "en el momento de ejecutarse las
operaciones". Luego lo refiere al control interno o
"administrativo" cuando dice que es el que realizan los inspectores
financieros, pagadores y contadores subordinados. El control
"concomitante" o "en curso de ejecución", o constituye una
categoría independiente, un "tipo" o sistema. Esta forma es, ante
todo, un procedimiento estrechamente ligado al control previo.
El control concomitante es siempre un procedimiento, auxiliar del sistema
de control previo. Por su propia naturaleza el control
"contemporáneo" con la realización del acto es previo a la aprobación
o autorización. Y si es previo, por cuanto el acto aún no se ha consumado, es
inoficioso y superfluo querer crear una categoría distinta donde sólo hay una
modalidad específicamente. El control concomitante, es un procedimiento previo
a la aprobación o a la autorización, y por ello es sólo una, modalidad del
control previo.
Otra clasificación formulada por X. Sarantopoulos, es la de "Control
Interno y Control Externo", fundamentada "en la ubicación del órgano
de control con respecto al servicio controlado". En una definición poco
clara del control interno dice que es "el ejercido por los órganos del
mismo servicio". Y al tratar de distinguirlo de otros, dice el autor que
"el carácter distintivo de este control es el de ser a la vez, preventivo
y permanente". Hemos entendido siempre, y así lo observamos en la
práctica, que el control interno puede ser previo y posterior. Además se
manifiesta en toda la organización de la actividad administrativa y no sólo u
"ordinariamente" en los "establecimientos públicos y empresas
del Estado, tales como las de Electricidad, el Organismo
de Administración de Material Aliad, etc.", como afirma el autor.
Control Externo
Definido como "el efectuado por organismos que no pertenecen al mismo
servicio, sino a una entidad de control externo". Como se ve, la
definición es tautológica, incluye como parte de ella, la idea de lo definido.
Tal es el caso del control ejercido por el Contralor General o por los miembros
del "Instituto de Contadores Juramentados". Pero hacemos notar que
cuando el autor habló de Control Administrativo", ejercido por los órganos
de la administración, dijo que era típico el realizado por el Contralor
General, funcionario, según él, propio de los sistemas anglosajones.
Al hablar del control externo, se refiere a las Instituciones Superiores de
Control como "Cortes de Cuentas" o por el título del funcionario principal,
Contralor General. Quedarían así fuera de la clasificación, varias
instituciones. Otra inexplicable omisión del autor es la de excluir de la
clasificación de control externo, el que realiza el Parlamento.
Otras clasificaciones efectúa el autor citado, y dice que en relación con
su contenido se distingue el control general, el control parcial y el control
particular. Entendemos que esta distinción obedece más que al contenido, a la
extensión. Pero, además, en nuestra opinión, esta clasificación ya no
corresponde a los sistemas de control, sino a los métodos o procedimientos,
aplicables a todos los sistemas.
Dentro de lo que consideramos una clasificación de procedimientos o
métodos, pero no de tipos de control, como los califica X. Sarantopoulos, concluye
hablando de Control Permanente u Ordinario, Control completo y a título de
prueba.
El autor Honorato Sepe en su obra "La Corte dei Conti", dice que
el control puede ser clasificado en jurisdiccional y administrativo según la autoridad que lo
ejercita y de acuerdo con el carácter extrínseco que reviste la actividad de
control. Repite luego, la clasificación por la autoridad que lo ejerce y dice
que puede distinguirse en político (que proviene de las Asambleas
Legislativas), administrativo y jurisdiccional. La denominación de político
para referirse, exclusivamente, al que efectúa el Parlamento es muy general, ya
que esta expresión abarca prácticamente, en un sentido amplio, toda la
actividad del Estado. No consideramos acertado que se distinga el control que
realizan las Cámaras Legislativas del que efectúa, por ejemplo, la propia
administración, denominado político. Todo lo relacionado con la cosa pública,
con el gobierno de los intereses de la colectividad, es política, por lo cual
se concluye que en realidad todo sistema de control sería político, y que esta
expresión no es la más indicada para distinguir. Más apropiado es denominarlo
Control Parlamentario.
Otra de las clasificaciones hechas por el Profesor Sepe, es la de
control ordinario y control extraordinario. Habla igualmente de control de la
legitimidad y control del mérito, tomando como base los fines.
Con respecto al momento en que se ejercita el control, el mencionado autor,
dice que puede ser preventivo y sucesivo o póstumo. Es uno de los autores que
no ha incurrido en clasifica, como una forma intermedia entre el previo y el
posterior, un presunto control concomitante o en curso de ejecución.
Honorato Sepe dice que es oportuno hacer una distinción entre control
interno y externo, entendiendo el primero como aquél ejercido en el ámbito de
la jerarquía administrativa y en virtud de poderes jerárquicos, y el segundo,
aquél desarrollado por órganos fuera de todo ligamento de subordinación
jerárquica.
El profesor Louis Trotabas en su obra "Finances Publiques" dice
que existe un control parlamentario, un control administrativo, que identifica
con el interno realizado en Francia por el
Ministro de Finanzas sobre la ejecución del presupuesto, y en tercer lugar un
control que denomina, a la vez administrativo y jurisdiccional, atribuido a un
órgano independiente del gobierno y del parlamento. La Corte de Cuentas.
Se considera errónea la denominación de control administrativo para el
control interno, en razón de que de este modo se confunde el género,
administrativo con la especie (interno). Es evidente, que el control
administrativo puede ser externo.
El control administrativo no sólo se realiza en la propia administración, internamente,
sino que un control externo realizado por órganos de la jurisdicción
administrativa es igualmente administrativo. El autor pareciera estar de
acuerdo con esta última afirmación cuando dice que el control ejercido por la
Corte de Cuentas es a la vez administrativo y jurisdiccional. Es decir que
pareciera admitir que el control administrativo no es sólo el que realiza
internamente el Ministerio de Finanzas.
El autor Manuel Matus Benavente, Profesor de Derecho Financiero de la Universidad de Chile,
clasifica el Control Fiscal, al referirlo únicamente a la actividad
presupuestaria, en político, administrativo y técnico- financiero. Con respecto
a la Fiscalización Política dice que es la que ejerce el Parlamento a través de
sus atribuciones fiscalizadoras sobre los funcionarios públicos que tienen a su
cargo responsabilidades financieras. Aparte de que la denominación de político
para el control ejercido por el Parlamento, es impropia, consideramos el
concepto transcrito, confuso y además limitado, ya que deja fuera una amplia
actividad de control parlamentario y la circunscribe a un control sobre
funcionarios.
Cuando el Profesor Matus habla de la Fiscalización Administrativa dice que
es atendida por diversos organismos de la Administración Financiera de cada
país que tienen a su cargo la fiscalización y aplicación de las leyes que
establecen ingresos, su recaudación, la custodia de los fondos públicos y
finalmente la tarea de cancelar los compromisos. Independientemente del ya
comentado mal uso del término administrativo, para referirse al control interno
que aparentemente el autor quiere describir, debemos señalar que el concepto
sobre esta forma de control acusa una lamentable tautología. Es imprecisa, por
cuanto leída con atención podemos observar términos vagos como organismos de la
Administración Financiera que según el
autor ejercen la fiscalización, pero no sólo está sino otras actividades que no
son control, por locuaz el concepto se aparta de lo que se quiso clasificar,
distinguiéndolo.
La tercera clasificación del Profesor Matus es la de Fiscalización Técnico-
financiera, y la determina como una labor jurídico - contable que se desarrolla
permanentemente durante la ejecución presupuestaria. Pero observamos que a los
fines de clasificación, esta novedosa diferenciación no corresponde a una
categoría autónoma, ya que según el concepto expresado por el autor esta labor
puede ser también Fiscalización Administrativa. Si el principal carácter de la
llamada Fiscalización- financiera, es la labor jurídico- contable, observamos
que ésta, es común a casi todos los sistemas y no sería nota diferenciante
tampoco.
El Auditor de la Corte de Cuentas de Francia Jacques Magnet, en su obra
"La Cour des Comptes" clasifica el control por la autoridad que lo
ejerce, en control administrativo, judicial y parlamentario. En cuanto al momento
de su ejercicio, en control previo, en curso de ejecución y control posteriori.
Por los fines del control, en control de la regularidad y control de la
oportunidad. Y por su objeto, en control sobre los actos y en control sobre las
personas.
Con respecto a esta clasificación observamos que habla de control
administrativo, que aunque no lo define, se deduce que lo identifica en
principio con el interno. Habla igualmente de control judicial para referirse
al jurisdiccional que como sabemos puede ser también administrativo. Sobre
estas dos formas de control y sobre el parlamentario el autor no desarrolla
explicaciones.
Con relación al control previo, se observa que el Auditor Magnet, lo limita
al ejercicio por la Administración Activa y olvida el que corresponde al
Parlamento, u otras entidades. Al desarrollar más adelante el autor, las
potestades de la Corte de Cuentas, incurre en una distinción en nuestra opinión
errónea y ya comentada, al hacer separación entre un control jurisdiccional y
un control administrativo, a cargo de esta Institución. Es decir que llama
"control jurisdiccional" el que ejerce la Corte en forma de juicio, y
control administrativo el que no es jurisdiccional.
El Profesor Mauricio Duverger, en su obra "Finances Publiques"
elabora su propia clasificación del control. Por las personas controladas, lo
clasifica en control sobre contadores y sobre administradores, de acuerdo con
el momento, en previo, en curso de ejecución y a posteriori, por la naturaleza
de los organismos que lo ejercen lo clasifica en "control administrativo,
ejercido por los administradores", el control jurisdiccional
"ejercido por el tribunal", y "el control político, ejercido por
el Parlamento". Duverger considera como más importante la última
clasificación, y fundamenta sobre ella su exposición.
Nuevamente señalamos nuestra inconformidad con la denominación de control
administrativo para referirse al que ejerce la propia administración, por las
razones ya anteriormente expresadas. Con relación al controlen curso de
ejecución como categoría diferente al previo y al posterior, expresamos nuestra
inconformidad al analizar otros autores y alegamos, entonces, que no es una
categoría autónoma, sino que es un método auxiliar del
control previo. Nuestra opinión se basa en el hecho de que toda actividad de
control ejercida antes de perfeccionarse el acto, es control previo,
cualesquiera que sean sus modalidades. Sobre la denominación de "control
político" para calificar el ejercido por el Parlamento, al comentar otros
autores (Sarantopoulos, Sepe, Matus, etc.), nos referimos a su impropiedad por
la amplitud del término y lo poco idóneo para distinguir. Sin embargo, cuando
el autor desarrolla esta clasificación, habla de "Control
Parlamentario", que resulta más acorde con su naturaleza.
Algunos autores, como el Profesor René Stourm, quien en 1889, publicó su
obra "Le Budget", clasifico el Control Fiscal, estableciendo tres
modalidades de acuerdo con las autoridades que lo ejercen:
"administrativo", "judicial" y "legislativo". El
control administrativo, como lo califican también autores más recientes, es el
que realiza internamente la administración. La clasificación de "control
judicial", la utiliza Stourm, para calificar la función de control que ya
en esa época ejercía un órgano de la "jurisdicción administrativa",
la Corte de Cuentas. En los autores contemporáneos esta expresión ha sido sustituida
por la de "control jurisdiccional".
Cuando el autor comentado se refiere al control ejercido por el Parlamento,
lo denomina "control legislativo". Este término ha sido eliminado en
las clasificaciones elaboradas por autores modernos, aun cuando reemplazado en
oportunidades, por el de "control político", que es inapropiado. El
término, bastante generalizado, de control parlamentario, es el propio cuanto
la función de control encomendada al Parlamento o Asambleas Legislativas, no
tiene que ver con la función legislativa. Esto sería aceptar que toda la
actividad del llamado "Poder Legislativo" es "Legislación".
En conclusión, consideramos que el término utilizado por Stourm en 1889,
"control administrativo", para distinguir el realizado por la administración
internamente, ha sido el que más fortuna ha tenido.
La descentralización del control fiscal no jurisdiccional
El crecimiento de los cometidos de la Administración, paralelo al aumento
de las necesidades sociales, ha producido, aparte de la tradicional descentralización regional y
local, una abundante creación de entidades descentralizadas que en forma de
Institutos u Organismos Autónomos y de Empresas Estatales han cambiado la
fisonomía a una Administración antiguamente caracterizada por una fuerte centralización. A medida que
la Administración Activa ha ido descentralizándose, por razones de división del
trabajo, se ha planteado la cuestión de si la función contralora debe seguir
este mismo ritmo como en una especie de marcha paralela con la Administración.
Mientras que en os órganos del "Poder Central" van separándose y
adquieren una finosomía característica y diversos grados de autonomía frente a
este "Poder" , la entidad de control necesita adaptarse a estos
cambios, y tratar como decimos, en una marcha moderadamente paralela, de seguir
los pasos de la descentralización administrativa. Deberá hacer las necesarias
modificaciones en su estructura, procedimientos y personal para que pueda
realizar idóneamente la labor de control.
Nada obliga a que la descentralización de funciones sea por la parte de las
Instituciones de Control una exacta copia de la operada en la Administración
Activa, por lo cuanto estos innecesario y además puede resultar excesivo. Para
evitar perjuicios a la esencia y funcionamiento del Control Fiscal, el
Legislador o los órganos encargados de aplicar normas discrecionales sobre la
descentralización, deben actuar con la mayor prudencia y celo, para no caer una
descentralización inoficiosa contraproducente.
La descentralización de control, puede operarse de dos maneras: como una
des contracción de las funciones otorgada a funcionarios subalternos, quienes
ejercerían las atribuciones que lo competen al Organismo en la sede de la
Entidad sujeta a control, o mediante la creación de agencias u oficinas dotadas
de facultades amplias para ejercer, con las particularidades del caso, las
actividades de Control Fiscal que competen a los organismos centrales. Estas
oficinas podrían tener sus instalaciones en la misma sede del organismo
sometido a control, pero no necesariamente; y quizás en algunas oportunidades,
resulte provechosa una separación material.
El establecimiento de oficinas especiales para controlar determinadas
dependencias o entidades descentralizadas ha sido señalado en la oportunidades
como inconveniente por el alto costo que representa tener que crear pequeñas
entidades dotadas de las mismas características y medios de control del órgano
central, y por otro lado se ha considerado negativa igualmente, la excesiva
familiaridad que puede formarse entre los funcionarios destacados en la sede y
los que trabajan en las oficinas de la Administración controlada.
En algunos países de particular extensión territorial, en donde las comunicaciones resultan
dificultosas, la creación de sucursales u oficinas que ejerzan las actividades
de control, que de otra manera carecerían la celeridad, son casi una necesidad
y así se ha interpretado. Países de particular extensión geográfica han acogido
como sistema la creación de Entidades Departamentales vinculadas a la
Institución Superior de Control, dotadas de casi todas las facultades propias
del organismo central, que conserva, fundamentalmente, el poder de revisión de
los actos y decisión en los casos contencioso.
Las oficinas o agencias que se crearen podrían realizar exámenes parciales
sobre las cuentas presentadas por los administradores y emitir un dictamen de
carácter provisional que podrían ser confirmado o rechazado por la entidad por
la entidad central; colaborarían en las inspecciones, que por los métodos
perceptivos las Instituciones Contraloras, se ven obligadas realizar y serian
un permanente vínculo entre la Institución Superior de Control y las entidades
administrativas descentralizadas.
La creación de oficina o agencias en
regiones más o menos apartadas para agilizar el control, debe ser analizada con
vista a cada caso concreto, tomando en
consideración los más diversos aspectos y evaluando los resultados que la
aplicación de esta forma de descentralización puede aportar. Las relaciones de
dependencia con la institución central y el grado de delegación de funciones,
son aspectos que deben apreciarse, igualmente, en forma casuística, las
oficinas o agencia pueden estar dotadas de facultades que vayan gradualmente
desde simples auxiliares de la entidad central, hasta independencia en muchas
de sus actividades y decisiones y en la escogencia de sus funcionarios e
inversión de crédito
presupuestarios.
Pero la forma de descentralización utilizada más frecuentemente, por ser
quizás la de menos problemas trae consigo es la que realiza mediante
designación de funcionarios que esporádicamente o con determinada regularidad
se trasladen a las dependencias de la Administración Activa para efectuar
"in situ" tareas de control perceptivo o documental. En otras
oportunidades la descentralización se lleva esporádicamente para cumplir una
tarea específica con la relación a determinados aspectos de la actividad
administrativa, tales como licitaciones, remantes, contratos especiales, inventario, arqueo de
caja.
El control realizado por estos funcionarios en las sedes, ofrece una mayor
garantía, más autenticidad a los actos de control, por lo cuanto esperar a
ejercerlo sobre documentos solamente cuando éstos sean remitidos formando parte
de las cuentas, puede propiciar deformaciones, falsificaciones de la realidad y
retardos que quizás hagan inútiles las gestiones en pro de los intereses
fiscales o que simplemente entraben la celeridad administrativa.
La relación de las actividades de Control Fiscal por parte de las
Instituciones Superiores en los organismos descentralizados, por razones
geo-políticas o por motivos económicos, aunque está vinculada con el presente
tema será tratada especialmente en próximo capítulo, al referirnos al control
de dichos organismo.
La Transparencia Fiscal Internacional
Transparencia fiscal es sinónimo de
acceso a información, es uno de los aspectos más requeridos de una
administración pública, ya que su uso permite dar a conocer documentos, cuyos
datos son de interés para el público en general, además de allanar el terreno
para la ejecución de una buena gestión.
En este sentido, el Fondo Monetario
Internacional (FMI), establece:
“La transparencia fiscal promueve la
rendición de cuentas y eleva el riesgo político vinculado con el mantenimiento
de medidas de política insostenibles. De esa manera da más credibilidad,
generando beneficios que se reflejan en costos más bajos de los préstamos y un
respaldo más firme a políticas macroeconómicas acertadas por parte de un
público bien informado”
Según lo anterior, la transparencia
fiscal es un medio para que un gobierno pueda garantizar para sí el apoyo
político y popular necesario para el impulso de políticas adecuadas en materia
económica, creándose así, las bases necesarias para crear un Estado confiable,
ideal para la colocación de inversiones extranjeras.
Debido al gran crecimiento experimentado en los últimos años, por parte del
movimiento de capitales extranjeros y de su repercusión sobre la economía
mundial, la transparencia fiscal a nivel internacional ha cobrado gran
importancia, principalmente, por la existencia de los Paraísos Fiscales. Estos
territorios resultan ser una plaza ideal para la colocación de inversiones con
un alto grado de discreción de toda la información fiscal y financiera
relevantes, para las partes interesadas. Muchos acusan a estas prácticas de
falta de transparencia, sin embargo, ésta se encuentra amparada legalmente
desde todo punto de vista.
La justificación de la exigencia de
la Transparencia Fiscal Internacional se centra en la necesidad de
contrarrestar los efectos que causan la existencia y el aprovechamiento
exagerado de los Paraísos Fiscales, asimismo de las actividades evasivas de
impuestos y la fuga de capitales.
La
Transparencia Fiscal Internacional recalca la importancia de un efectivo
intercambio de información en el logro de la cooperación internacional, en
vista que, la armonización tributaria solo se puede alcanzar si existe
transparencia.
Régimen de Transparencia Fiscal
Internacional Venezolano
Los regímenes legales donde se impulse
la transparencia fiscal internacional han surgido como herramienta para poder
acceder a información tributaria relevante y así gravar operaciones comerciales
internacionales diseñadas para eludir o evadir al fisco.
Según Joaquín De Arespacochaga:
“…Constituye una fórmula, generalizada en los últimos
años en los países industrializados, arbitrada para evitar que, mediante la
colocación de capitales a través de sociedades instrumentales en jurisdicciones
de baja tributación o en paraísos fiscales, se eluda o difiera el gravamen de
las rentas generadas a través de ellos. Para ello se opta, en estos casos, por
imputar a los socios residentes las rentas derivadas, como si hubieran sido
obtenidas directamente sin mediación de una entidad interpuesta.”
Mediante la tributación a las
transacciones monetarias realizadas en Paraísos Fiscales, las administraciones
tributarias pretenden acceder a ingresos fiscales que antes eran esquivos,
debido a las prácticas de elusión y evasión fiscal existentes en las zonas de
baja tributación, además de proporcionar un mecanismo concreto para supervisar
las transacciones financieras internacionales.
Venezuela no ha hecho caso omiso a la
creciente tendencia de exigir transparencia en todas las operaciones
comerciales internacionales, sobre todo cuando éstas involucran la
participación de jurisdicciones de baja imposición fiscal. Por tal razón, en el
año 1999, mediante la reforma de la Ley de Impuesto Sobre la Renta, se creó el
Régimen de Transparencia Fiscal Internacional, dentro del marco articular que
regula los controles fiscales a aplicar en el País.
Este régimen va a ser definido, en
términos de esta investigación, de acuerdo a lo establecido por el Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), el cual expresa:
“El régimen
de transparencia fiscal internacional consiste en gravar los enriquecimientos
obtenidos, por inversionistas venezolanos o los contribuyentes domiciliados en
el país, de las inversiones realizadas en sociedades o entidades residentes en
jurisdicciones de baja imposición fiscal (paraísos fiscales). Para ello, se
considerará como ingreso propio del contribuyente, el obtenido de la sociedad
residente en un paraíso fiscal.”
De esta manera, este régimen
impositivo tendrá como objetivo fundamental, anticipar el Impuesto sobre la
Renta causado por el contribuyente en inversiones realizadas en Paraísos
Fiscales, mediante el gravamen de todos los ingresos obtenidos en dichas
jurisdicciones.
Características del Régimen de
Transparencia Fiscal Internacional
Es un
elemento del concepto de renta mundial. Este régimen es parte de las innovaciones
que se vienen haciendo en materia tributaria debido al proceso actual de
globalización y al aumento del flujo de capitales a nivel internacional,
especialmente hacia los Paraísos Fiscales. En este sentido, el Régimen de
transparencia Fiscal Internacional, como parte del concepto de Renta Mundial,
sólo gravará enriquecimientos obtenidos en el extranjero, específicamente, en
jurisdicciones de baja imposición fiscal.
Es un medio
de intercambio de información fiscal internacional. La efectiva aplicación del Régimen
de Transparencia Fiscal Internacional se sustenta en la data tributaria que
pueda ser otorgada por las personas sujetas al régimen. Si estas personas no
pueden proporcionar la información requerida, deberá existir una red efectiva
de intercambio de información entre las administraciones tributarias, mediante
la cual se pueda consultar datos relevantes del contribuyente en pos de la
imputación del tributo sobre la renta.
Es una
legislación anti paraíso. La existencia de regímenes como éste, tienen como
finalidad disminuir la afluencia de capitales hacia jurisdicciones de baja
imposición fiscal o, al menos, crear presión para que ésta jurisdicciones
adopten sistemas tributarios acordes con las exigencias del sistema de
armonización internacional que se persigue hoy en día.
Clasifica a
las jurisdicciones de baja imposición fiscal mediante el uso de parámetros que
le otorga la condición de tal. La norma venezolana aplica, mediante providencia
administrativa, parámetros o criterios específicos y objetivos al momento de
clasificar las jurisdicciones de baja imposición fiscal, de esta manera, ningún
país no será clasificado como Paraíso Fiscal sin una razón justa y tipificado
en la Ley.
Personas Sujetas y No Sujetas al
Régimen
Personas Sujetas al Régimen
El Régimen de Transparencia Fiscal
Internacional sólo será aplicado a aquellas personas que cumplan o incurran en
las situaciones establecidas en el Artículo 101 de la Ley de Impuesto Sobre la
Renta.
Según lo descrito en el Artículo 101,
si una persona, natural o jurídica, realiza aportes al capital de una empresa
ubicada en una jurisdicción de baja imposición fiscal; o la adquisición, con
ánimo de permanencia, de participaciones, acciones o cuotas en el mercado de
valores, estaría realizando una inversión directa, por tal razón, a este
contribuyente se le aplica el régimen de transparencia fiscal internacional. A
la hora de imputarle el impuesto sobre la renta.
De igual forma, si una persona,
natural o jurídica, lleva a cabo actos o contratos por medio de los cuales
realiza un aporte tangible o intangible a una empresa sin llegar a tener
participación accionaria en todo o en parte de ella, o autoriza a un
administrador o apoderado para la realización de actividades económicas bajo su
nombre, siempre y cuando las rentas que la inversión genere para su propietario
dependan de las utilidades generadas por la empresa, en una jurisdicción de
baja imposición fiscal, se está en presencia de una inversión indirecta o bajo
interpuesta persona, por lo cual, también se le aplicaría a dicha persona el
régimen objeto de estudio de esta investigación.
Por otro lado, el artículo antes
citado establece los instrumentos o figuras bajo las cuales se harán las
inversiones, ya sean directas, indirectas o bajo interpuesta persona, como
requisito para la aplicación del régimen, estableciendo además, una condición
que ajusta a esta norma frente a la aparición o uso de formas jurídicas que no
son nombradas en el articulado, ya sea por su inexistencia en el momento cuando
la ley fue creada, o por olvido del legislador.
Seguidamente, en el mismo artículo
101, en su aparte, afirma para que la renta percibida por un contribuyente por
inversiones en jurisdicciones de baja imposición fiscal sea gravada por este
régimen, la persona debe poseer control en la administración de utilidades o
dividendos de ésta, o en su defecto, debe tener la potestad de decidir cuándo
se recibe las ganancias provenientes de dicha inversión, en caso contrario, el
contribuyente no será blanco de la aplicación de lo estipulado en este título
de la ley. A tal efecto, según el Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la
Renta, en su artículo 204, el contribuyente deberá presentar, en la fecha
correspondiente, todas las pruebas y soportes de dicha situación.
Además, la Ley otorga una presunción juris
tantum31,
es decir, salvo prueba de lo contrario, de que el Contribuyente tiene
influencia y control de las inversiones en Jurisdicciones de Baja Imposición
Fiscal.
No Sujetos al Régimen
Así como la Ley establece las
personas y modalidades que van a ser gravadas mediante el Régimen de
Transparencia Fiscal Internacional, también, la Juris Tantum: Aquello que resulta apropiado en derecho y surte sus
propios efectos mientras no se demuestre otra cosa. Se denominan así las
presunciones legales frente a las cuales cabe alguna prueba. Normativa estipula
quienes no estarán sujetos a dicho régimen, siempre y cuando cumplan con los
requisitos señalados en el artículo correspondiente.
En este sentido, el artículo 102 de
la Ley de Impuesto sobre la Renta, expresa que si un contribuyente posee un
negocio o empresa en una jurisdicción de baja imposición fiscal, y el cincuenta
por ciento (50%) del total invertido está constituido en activos fijos
necesarios para generar renta, tales como edificios, maquinarias, mobiliarios,
etc., éste no será sometido a las reglas estipuladas en el Capítulo II de la
LISLR.
A los fines previstos en el aparte
único de artículo 102, el Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la Renta, en
su artículo 201, establece que los bienes del activo fijo serán aquellos bienes
corporales e incorporales adquiridos o producidos para el uso de la propia
empresa, no señalados para la venta, tales como los inmuebles, maquinarias,
equipos y unidades de transporte; los bienes construidos o instalados con el
mismo fin, como refinerías, plantas eléctricas y demás instalaciones similares
y los valores pagados o asumidos representativos de plusvalías, marcas,
patentes de inversión y demás bienes intangibles semejantes que tengan el
carácter de inversiones
En el mismo orden de ideas, pero en
el artículo 101, en su segundo parágrafo, se señala que el Estado, en pos de la
salvaguarda del patrimonio público, no gravará, de acuerdo a lo establecido en
el Régimen de Transparencia Fiscal Internacional, cualquier inversión realizada
por éste, o cualquiera de sus entes, en jurisdicciones de baja imposición fiscal.
Sin embargo, en el artículo 102, en
su aparte, establece lineamientos para la realización de excepciones a las
personas no sujetas al régimen, indicando que no gozarán de las ventajas aquí
establecidas aquellos contribuyentes que obtengan ingresos por concepto de
arrendamientos, dividendos, intereses, venta de bienes y regalías que sumados,
den más de un veinte por ciento (20%) del total de sus ingresos en la misma
jurisdicción.
Dicho porcentaje será calculado, de
acuerdo a lo establecido en el Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la Renta
en el artículo 201, relacionando el monto de los ingresos brutos causados en el
ejercicio de que se trate, con la totalidad de ingresos brutos causados,
obtenidos en la jurisdicción de baja imposición fiscal por el ente con o sin
personalidad jurídica, fideicomiso, etc., ubicados en la misma.
Dado el caso, en el cual el
porcentaje supere el 20 %, el contribuyente deberá gravar la totalidad de los
ingresos causados obtenidos por el ente ubicado en la jurisdicción de baja
imposición fiscal, durante el período fiscal de que se trate, en la proporción
y con la participación directa o indirecta que posea dicho contribuyente en
dicha jurisdicción.
De igual
manera se procederá en los casos en que el porcentaje de bienes del activo fijo
o la realización de la actividad empresarial de que se trate, sea igual o
inferior al cincuenta por ciento (50%) de los activos totales del ente.
Defensa del Contribuyente Durante la
Fiscalización
Sin la menor duda la fiscalización tributaria es
el evento de mayor tensión entre la Administración y el administrado y ello por
la sencilla razón de que, en la mayoría de los casos, esta actuación tan
importante se degrada a una especie de contienda entre el fiscal y el
administrado, quien se tiene por evasor mientras no demuestre lo contrario.
Esta relación poco productiva y que normalmente
desemboca en conflictos totalmente inútiles para ambas partes puede originarse:
Como consecuencia de una mala aplicación de las
leyes, bien por el funcionario actuante o bien por el ciudadano fiscalizado; o,
Como resultado de un desconocimiento de las
garantías y derechos del ciudadano fiscalizado por parte del ente fiscalizador
o de la ignorancia del ciudadano fiscalizado en cuanto a cuáles son las competencias
del funcionario que fiscaliza;
1.- La fiscalización es un procedimiento
administrativo y como tal sólo puede iniciarse y conducirse por un funcionario
debidamente autorizado para ello. La primera defensa del fiscalizado frente a
la fiscalización consiste entonces en cerciorarse de que el funcionario
actuante es quien dice ser y cuenta con un oficio suscrito por el Gerente
Regional de la Región del SENIAT de que se trate, mediante el cual se la
autoriza para realizar la fiscalización al contribuyente respectivo. Ese
oficio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 178 del COT, debe identificar
al funcionario actuante, al contribuyente o responsable, el tributo que será
objeto de fiscalización, los períodos fiscales a ser revisados, así como cualquier
otra información que permita individualizar las actuaciones fiscales. Si ese
oficio falta, la fiscalización no puede llevarse a cabo y si a pesar de ello el
funcionario intenta ejecutarla, el sujeto fiscalizado debe dejar constancia de
lo que ocurre, preferiblemente a través de un juez. En adición a esto, se puede
interponer contra el funcionario un reclamo con fundamento en los artículos 3
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 6, numeral
2do., de la Ley Orgánica de la Administración Pública además acudir ante
cualquier juez para que reciba una información de nudo hecho contra el
funcionario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 939 del Código de
Procedimiento Civil, con miras a exigir a posteriori la responsabilidad administrativa,
civil y penal del mismo.
2.- Siendo la fiscalización un procedimiento
administrativo, todo lo que ocurra dentro del mismo debe constar por escrito.
Por esa razón la segunda defensa del ciudadano en una fiscalización tributaria
consiste en velar porque tanto las actuaciones del SENIAT como las propias
consten por escrito y sean agregadas al expediente administrativo que ordena
abrir el artículo 179 del COT, al cual tendrá acceso el sujeto fiscalizado en
todo momento de acuerdo con los artículos 49 de la Constitución y 151 del COT.
3.- La fiscalización tributaria es una potestad
administrativa y las potestades administrativas se desarrollan mediante el
ejercicio de competencias. Por su parte, la competencia es la atribución de una
facultad que sólo puede provenir de la ley y ejercerse dentro del marco de la
misma. Esto significa que los funcionarios fiscalizadores sólo pueden hacer
aquello que la ley les autoriza de manera expresa y no lo que según su criterio
pueden hacer, todo ello de conformidad con los artículos 137 y 138 de la
Constitución y 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
La fiscalización tributaria es un procedimiento
administrativo orientado a verificar el cumplimiento de las obligaciones y
deberes formales tributarios, que eventualmente puede desembocar en un
procedimiento de determinación de oficio sobre base cierta en la cual se
determine el alcance y cuantía de la obligación que ha sido incumplida, se
liquiden los intereses moratorios que resultaren procedentes y se impongan las
sanciones correspondientes. Para ejecutar la fiscalización, la Administración
Tributaria tiene competencia para requerir, examinar, copiar e incluso retener:
libros de contabilidad, facturas y demás comprobantes, libros legales,
contratos, soportes informáticos, etc. Si la Administración Tributaria ejerce
alguna de estas atribuciones, la defensa del contribuyente frente al proceso de
fiscalización estará centrada en los siguientes aspectos:
• Sólo existe la obligación de entregar la
información que es relevante a los fines tributarios, es decir, aquella de la
cual es posible determinar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones
y deberes formales tributarios, según lo dispuesto en los artículos 130 y 131
del COT.
• La información no pertinente a los fines
tributarios no puede exigirse y está protegida por la garantía prevista en el
artículo 48 de la Constitución sobre el secreto e inviolabilidad de las
comunicaciones privadas en todas sus formas, las cuales no pueden ser
interferidas sino por orden de un tribunal competente, con el cumplimiento de
las disposiciones legales y preservándose el secreto de lo privado que no
guarde relación con el correspondiente proceso.
• Tanto los requerimientos de información que
hace el fiscal, como la información que entrega el fiscalizado, tienen que
constar por escrito. Si el funcionario fiscalizador no cumple con estos
extremos, el fiscalizado, a través de su abogado, debe dejar constancia de
estos hechos, preferiblemente a través de una inspección judicial, en la cual
el juez actuante describa la información que se ha requerido y revisado y que
el sujeto fiscalizado considera que no es relevante para fines tributarios y
que está protegida por la garantía del secreto y la inviolabilidad de las comunicaciones
privadas. Estos hechos pueden igualmente hacerse constar: Mediante un escrito
dirigido al Gerente Regional que autorizó la fiscalización o a través del
escrito de descargos.
Durante el curso de la fiscalización, la
Administración Tributaria puede adoptar medidas administrativas para retener
archivos, documentos o equipos electrónicos y otros elementos propiedad del
contribuyente que supuestamente es necesario asegurar para que no se extravíe o
altere cierta información relevante para los fines tributarios. En este caso,
la defensa del sujeto fiscalizado contempla los siguientes aspectos:
Exigir por escrito que sólo sean retirados
aquellos elementos que son indispensables para la determinación de las
obligaciones y deberes formales, en virtud del principio de proporcionalidad
previsto en el artículo 128 del COT; Dejar constancia en un acta de todo
aquello que sea objeto de la medida administrativa, según lo previsto en el
artículo 128, parágrafo único del COT o, de lo contrario, dejar constancia de
la omisión del acta a través de una inspección judicial o mediante una
comunicación dirigida al Gerente Regional competente; Solicitar por escrito la
devolución inmediata de los archivos, documentos y equipos incautados si los
mismos son imprescindibles para la realización de la actividad del sujeto
fiscalizado; En el caso que lo incautado sea la contabilidad, la medida no
procede sino en los supuestos taxativamente previstos en el artículo 128,
parágrafo único del COT, y no puede prolongarse por más de 30 días, Exigir por
escrito la reserva y confidencialidad de la información entregada; No permitir
que las medidas se apliquen fuera del horario normal de oficina del sujeto
fiscalizado, a menos que exista una orden de allanamiento de un Tribunal.
Si la Administración Tributaria no respeta estos
extremos, el sujeto fiscalizado puede:
1. Intentar una acción de amparo constitucional
para impedir la aplicación de la medida u obtener la devolución de los
archivos, documentos y equipos incautados.
2. Intentar una acción de daños y perjuicios,
para que se le indemnice por el daño emergente, el lucro cesante, así como el
daño moral que la aplicación de las medidas le haya causado.
3. Intentar una acción de daños y perjuicios para
que se le indemnice por el daño emergente y el daño moral que le haya causado
el uso indebido de la información reservada y confidencial que haya obtenido la
Administración Tributaria.
4. Intentar una acción penal contra los
funcionarios que han usado indebidamente información confidencial y reservada,
por la comisión del delito sancionado con pena privativa de la libertad
previsto en el artículo 115, numeral 3ro., del COT.
Cada vez que sea pertinente la presencia de un
juez durante el procedimiento, tal como ya lo hemos señalado, ello deberá
solicitarse con fundamento en lo dispuesto en el artículo 936 del Código de
Procedimiento Civil, si lo que se quiere es dejar constancia de ciertos hechos
y con base en el artículo 939 del mismo Código, si lo que se quiere es dejar
constancia del estado de ciertas cosas antes de que desaparezcan señales o
marcas que pudieren interesar a las partes, en cuyo caso el juez se va a hacer
asistir de un perito o práctico.
También puede ser oportuna la evacuación
anticipada de una prueba mediante el llamado procedimiento de retardo
perjudicial, previsto en los artículos 813 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil, si existe el temor fundado de que durante la fiscalización
desaparezcan ciertos medios de prueba que el sujeto fiscalizado quiere utilizar
más adelante en su defensa.
Defensa del Contribuyente Concluida
Una Vez Concluida la Fiscalización
La fiscalización tributaria va a
culminar con el levantamiento de un acta que debe ser notificada al sujeto
fiscalizado. Esa acta puede ser de dos clases: Según el artículo187 del COT, un
Acta de Conformidad si la fiscalización estimase correcta la situación
tributaria del contribuyente o responsable, respecto a los tributos, períodos,
elementos de la base imponible fiscalizados o conceptos objeto de comprobación.
Esa acta es vinculante para la Administración quien no puede revisar de nuevo
lo que ya revisó, a menos que se trate de tributos, períodos o elementos de la
base imponible no incluidos en la fiscalización, o cuando se trate de hechos,
elementos o documentos que de haberse conocido o apreciado hubieren producido
un resultado distinto. En segundo lugar
y de acuerdo con el artículo 183 del COT un Acta de Reparo. Frente a esta acta
de reparo, en la cual se determina el alcance y cuantía de las obligaciones
tributarias supuestamente insatisfechas por el sujeto fiscalizado, así como los
hechos que pueden dar lugar a la imposición de sanciones, el sujeto fiscalizado
puede adoptar tres alternativas:
• Aceptar el reparo, lo cual puede
hacer de acuerdo con el artículo 185 del COT, dentro de los 15 días siguientes
a la notificación del Acta, presentando las declaraciones omitidas o
rectificando las presentadas y pagando la diferencia de impuesto resultante y
los intereses moratorios. En este supuesto y de acuerdo con lo que indica el
artículo 111, parágrafo segundo del COT, el sujeto fiscalizado tiene derecho a
que se le imponga una sanción reducida, equivalente al 10% del tributo omitido,
en vez de la del 112,5% del tributo omitido que es la normalmente aplicable.
• El sujeto fiscalizado puede también
no aceptar el reparo y presentar un escrito de descargos en un plazo de 25 días
hábiles contados a partir del vencimiento de los 15 días a que ya hice
referencia, todo de acuerdo con el artículo 188 del COT. El escrito de
descargos contendrá los argumentos de hecho y de derecho que expondrá el sujeto
fiscalizado para desvirtuar el contenido del acta de reparo. Junto con los
descargos el sujeto fiscalizado puede presentar las pruebas que sustenten los
argumentos expuestos, pero también puede solicitarse en el escrito que el
procedimiento se abra a pruebas, para consignar las pruebas en una oportunidad
posterior o evacuar una prueba de experticia o cualquier otra prueba que fuere
legal y pertinente.
• Finalmente el sujeto fiscalizado
puede no allanarse al acta de reparo ni presentar descargos. Aunque los
descargos son el mecanismo fundamental de defensa frente a la fiscalización
tributaria, su presentación no es obligatoria y no hacerlo no supone en modo
alguno que se acepta el contenido de la misma.
La Defensa del Contribuyente en el
Procedimiento Administrativo Recursivo o de Segundo Grado
Una vez presentados los descargos o
si el contribuyente no se allanó ni tampoco presentó descargos, se va a abrir
el llamado procedimiento sumario, el cual debe culminar con una resolución, en
la cual puede decidirse lo siguiente:
• O se confirma total o parcialmente
el contenido del acta fiscal, liquidándose el impuesto, los intereses
moratorios y las multas que fueren aplicables.
• O se revoca totalmente el contenido
del acta fiscal y se cierra el procedimiento. En el primer caso, el
contribuyente puede escoger, indistintamente, tres alternativas:
• Acepta el contenido de la
resolución y paga el reparo, los intereses y las multas liquidadas, sin obtener
por ello ningún beneficio de reducción de las sanciones.
• Intenta un recurso jerárquico, de
lo cual hablaremos seguidamente.
• Intenta un recurso contencioso
tributario de lo cual hablaremos más adelante.
Recurso
ordinario: Jerárquico
1.- Si la resolución del sumario
afecta en cualquier forma los derechos e intereses del ciudadano, éste puede
intentar un recurso contra la misma ante la máxima autoridad de la
Administración Tributaria Nacional, dentro del plazo de 25 días hábiles
siguientes a la notificación del acto.
2.- Para intentar este recurso no es
preciso pagar la diferencia de impuesto, ni los intereses, ni las multas
liquidados por la Administración Tributaria.
3.- La interposición del recurso
jerárquico suspende de manera automática la ejecución del acto de modo que
mientras esté pendiente la decisión del mismo, la Administración Tributaria no
puede iniciar ninguna gestión de cobro ni extrajudicial ni judicial por la
deuda liquidada en el reparo ni por sus accesorios.
4.- El recurso jerárquico debe
fundamentarse en las razones de hecho y derecho que desvirtúan los fundamentos
del acto que se recurre, pero dicho recurso no está condicionado por lo que se
haya alegado en el escrito de descargos, ni tampoco resulta afectado por el
hecho de no haber presentado descargos o pruebas.
5.- La interposición del recurso
jerárquico puede ser paralela al amparo constitucional, las acciones por daños
y perjuicios o las acciones penales a las que nos referimos anteriormente,
porque éstas acciones se fundamentan en hechos relacionados pero independientes
de los que se van a discutir en el procedimiento administrativo recursivo.
6.- Durante el procedimiento del
recurso el recurrente puede aportar todas las pruebas que crea necesarias y que
sean legales y pertinentes para la demostración de sus alegatos.
7.- El superior jerárquico tiene 60
días continuos para decidir el recurso en los términos del artículo 254 del COT
y si no lo hace se entiende que éste fue denegado, en cuyo caso el recurrente
tienen dos opciones:
• Intenta la acción
contencioso-tributaria ante el juez superior en lo contencioso tributario
competente por el territorio dentro de los 25 días hábiles siguientes al
vencimiento del plazo de 60 días que tiene el SENIAT para decidir el recurso
jerárquico, supuesto en el cual la Administración Tributaria pierde la facultad
de decidir dicho recurso.
• Espera la decisión expresa del
recurso jerárquico y cuando ésta se produzca, si no está de acuerdo con los términos
de la misma, la impugna a través del recurso contencioso tributario.
Recursos Extraordinarios:
Reconocimiento de Nulidad y Recurso
de Revisión Además del recurso jerárquico, el contribuyente tiene dos opciones
de defensa en vía administrativa cuando la resolución de sumario ha quedado
firme, es decir, cuando feneció el plazo para intentar contra la misma el
recurso jerárquico o el contencioso tributario:
1.- La primera opción es la solicitud
de reconocimiento de nulidad absoluta, basada en el artículo 239 del COT. Esta
es una petición que se dirige al autor del acto para que reconozca su nulidad,
cuando el mismo está afectado por alguno de los vicios previstos en el artículo
240 del COT, que son:
• Que la resolución viole una norma
constitucional expresa.
• Que se pronuncie sobre un asunto ya
decidido previamente que creó derechos subjetivos.
• Cuando el contenido de la
resolución sea de imposible o ilegal ejecución.
• Cuando el funcionario que la dictó
es manifiestamente incompetente.
• Cuando la resolución se dictó con
prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
El Código no dice qué plazo tiene la
autoridad para decidir esta petición, por lo que debe aplicarse el plazo
genérico previsto en el artículo 153 del COT que es de 30 días hábiles.
2.- La segunda opción es un recurso
de revisión, pero éste sólo procede en los supuestos previstos en el artículo
256 del COT.
• Cuando hubieren aparecido pruebas
esenciales para la resolución del asunto, no disponibles para la época de la
tramitación del expediente.
• Cuando en la resolución hubieren
influido en forma decisiva, documentos o testimonios declarados falsos, por
sentencia judicial definitivamente firme.
• Cuando la resolución hubiere sido
adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra manifestación fraudulenta y
ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial definitivamente firme.
Este recurso debe ser decidido en un
plazo de 30 días continuos.
La Defensa del Contribuyente en la
Vía Judicial
Recurso contencioso tributario
1.- Dijimos que la otra opción que
tenía el destinatario de la resolución de sumario que le impone un reparo, con
intereses moratorios y multas, además de ir a la vía administrativa mediante la
interposición de un recurso jerárquico, era intentar un recurso contencioso
tributario de conformidad con lo previsto en los artículos 259 y siguientes del
COT. Este es el medio idóneo cuando el contribuyente o responsable puede
anticipar que la máxima autoridad jerárquica de la Administración Tributaria no
va a cambiar el criterio contenido en la resolución del sumario y en
consecuencia no vale la pena recurrir en vía administrativa.
Este recurso también procede cuando
el interesado no quiere defenderse de un reparo, sino de la negativa de la
Administración Tributaria de concederle un reintegro derivado del pago indebido
o en exceso de un tributo, o de la negativa de otorgarle la devolución de
impuesto soportado, a cuya devolución tiene derecho de acuerdo con la ley.
2.- Si el recurso es contra una
resolución de reparo, debe interponerse dentro de los 25 días hábiles contados
a partir de la notificación de la misma o a partir del vencimiento de los 60
días continuos que tiene el SENIAT para pronunciarse de manera expresa con
respecto al recurso jerárquico si éste hubiese sido intentado, todo de acuerdo
con el artículo 261 del COT. Si el recurso se intenta contra la negativa o
denegación tácita de otorgar un reintegro o una devolución de impuestos
soportados, puede interponerse en cualquier tiempo, mientras el crédito
derivado del derecho al reintegro o a la devolución, no haya prescrito.
3.- Al igual que ocurre con el
jerárquico, en el caso del recurso contencioso tributario contra un reparo no
es necesario pagar el impuesto, los intereses y las multas para poder
intentarlo, pero a diferencia del recurso jerárquico, la interposición del
contencioso no suspende de manera automática la ejecución del acto, por lo que
la Administración Tributaria puede iniciar el juicio ejecutivo fiscal del cual
hablaremos más adelante, pero el recurrente puede pedirle al juez que suspenda
la ejecución forzosa de la resolución del sumario, si demuestra de manera
sumaria ante éste que dicha ejecución puede causarle un daño irreparable o de
difícil reparación por la sentencia definitiva en caso de ganar el juicio, o si
demuestra sumariamente que es posible presumir que la resolución está viciada
de nulidad. Si se da cualesquiera de éstas dos circunstancias, el juez va a
dictar una medida cautelar para que mientras dure el juicio en primera y
segunda instancia, la Administración Tributaria no pueda ejecutar forzosamente
la resolución.
4.-
Al recurso contencioso tributario de nulidad pueden acumularse dos
pretensiones muy importantes Una que veremos más adelante para que se condene a
la Administración Tributaria al resarcimiento de los daños y perjuicios
causados por el acto recurrido y (ii) Otra destinada a que el juez contencioso
tributario, en uso de la facultad que le confieren los artículos 334 de la
Constitución y 20 del Código de Procedimiento Civil, desaplique para el caso
concreto la o las normas legales que sean el fundamento total o parcial del
acto recurrido.
Amparo Tributario
El ciudadano no sólo puede defenderse
de los actos de la Administración Tributaria que lesionen sus derechos e
intereses legítimos, sino también de las ausencias de actuación por parte de
ésta, o sea, de las omisiones.
Comoquiera que el derecho de petición
y oportuna y adecuada respuesta es un derecho protegido por la Constitución en
su artículo 51 y desarrollado en el artículo 153 del COT, los artículos 302 y
siguientes del COT regulan una acción que puede interponer el interesado cuando
la Administración Tributaria ha dejado de responder a una petición que éste ha
hecho, incurriendo en una demora excesiva que le causa un daño.
Cuando el juez contencioso tributario
ante quien se interpone la acción encuentra que la misma es razonablemente
fundada, va a declarar con lugar el amparo tributario y va ordenar a la
Administración Tributaria que explique las razones de la demora en un plazo no
menor de 3 días ni mayor de 5. Se haya o no producido esta respuesta el
Tribunal va a dictar su sentencia en un plazo de 5 días y ordenará a la
Administración Tributaria a que realice el trámite omitido o si fuere
procedente sustituirá la decisión administrativa previo afianzamiento del
interés fiscal comprometido.
Amparo Constitucional
El ciudadano también puede defenderse
judicialmente de las acciones, omisiones o vías de hecho de la Administración
Tributaria, mediante la interposición de un amparo constitucional, que es
totalmente distinto del amparo tributario, cuando se violen o se amenace con
violar derechos y garantías constitucionales. Esta acción es la que debe
utilizarse cuando la protección judicial requerida es urgente y no puede
lograrse por otro mecanismo procesal ordinario. Puede ser muy útil en supuestos
tales como:
• Cierre o amenaza de cierre de
establecimientos
• Aplicación o amenaza de aplicación
de medidas de embargo o prohibición de enajenar y gravar que fueren infundadas.
• Incautación o amenaza de
incautación de archivos, documentos y equipos que son indispensables para el
contribuyente o el responsable.
• Aplicación o amenaza de aplicación
de medidas de comiso ilegales
• Aplicación o amenaza de aplicación
de medidas ilegales de allanamiento
• Intervención o amenaza de
intervención de comunicaciones privadas
• Ordenes de comparencia a declarar
que sean ilegales
• Aplicación o amenaza de aplicación
de penas infamantes, violatorias de la garantía constitucional prevista en el
artículo 60 de la Constitución.
La acción de amparo debe ser
intentada ante el juez contencioso tributario y debe ser tramitada por el
procedimiento previsto en la Sentencia de la Sala Constitucional del TSJ de
fecha 1 de febrero de 2000, en el caso José Amando Mejía y en las normas de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Acción de daños y perjuicios
También puede el ciudadano defenderse
de los actos, omisiones o vías de hecho de la Administración Tributaria que le
causan un daño patrimonial, con fundamento en los artículos 140, 141 y 259 de
la Constitución, 12 y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 327
del Código Orgánico Tributario.
La acción de daños puede ser: (i) Autónoma
lo que supone demandar formalmente a la República Bolivariana de Venezuela
ante el juez contencioso administrativo ordinario competente según la cuantía,
previo agotamiento del procedimiento previsto en los artículos 54 y siguientes
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia
con el artículo 21, párrafo 18, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia. Esta es la acción idónea cuando el daño no proviene de un acto sino
de una omisión o de una vía de hecho de la Administración Tributaria, o puede
ser una acción de daños (ii) Acumulada al recurso contencioso tributario
de nulidad que se ha intentado contra determinado acto de la Administración
Tributaria.
En este caso no será necesario agotar
el procedimiento previsto en la LOPGR y la pretensión se interpone ante el juez
contencioso tributario quien podrá, además de anular total o parcialmente el
acto administrativo recurrido, condenar a la Administración Tributarias al
resarcimiento de daños y perjuicios ocasionados al particular de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 259 de la Constitución y 21, párrafo 18, de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Acción de nulidad contra leyes, reglamentos y otros actos
administrativos de efectos generales
Finalmente el ciudadano puede
defenderse judicialmente frente a la Administración Tributaria, demandando la
nulidad de las leyes, los reglamentos, o los actos administrativos de efectos
generales que hayan servido de fundamento a sus actuaciones. El régimen procesal
aplicable a estas acciones es exactamente el mismo que se aplica para el resto
de las acciones de nulidad que se intentan contra las leyes, reglamentos y
actos administrativos de efectos generales que sirven de fundamento a las
actuaciones de cualquier ente de la Administración Pública y su fundamento está
en los artículos 259 y 266 de la Constitución y 21, párrafo 9, de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
La Defensa del Contribuyente en La
Vía Ejecutiva
El último escenario en que puede plantearse
la defensa del contribuyente frente a la Administración Tributaria se vincula
al momento en que la resolución de sumario es definitivamente firme y la
Administración Tributaria inicia el juicio ejecutivo fiscal. En este caso la
Administración Tributaria va a demandar la ejecución forzosa de la deuda
determinada en la resolución, así como los intereses y las multas, solicitando
el embargo de bienes del contribuyente o el responsable hasta por el doble de
la suma demandada más una cantidad prudencialmente fijada para las costas
procesales, a menos que los bienes a embargar sean sumas de dinero, en cuyo
caso el embargo se limitará al monto de la suma demandada.
El juez admite la demanda y decreta
el embargo, intimando al demandado a que pague o demuestre haber pagado en un
plazo de 5 días, apercibido de ejecución.
El demandado podrá oponerse a esta
solicitud, demostrando:
• Que pagó
• Que la obligación está prescrita
• Que la obligación se extinguió por
remisión, compensación, confusión o declaratoria de incobrabilidad.
También puede el demandado demostrar
que la resolución del sumario cuya ejecución se demanda fue anulada por la
propia Administración Tributaria o por el juez contencioso tributario, o que
sus efectos están suspendidos, bien automáticamente por la interposición de un
recurso jerárquico, bien por una medida cautelar de suspensión otorgada por el
juez contencioso tributario, en cuyo caso el juicio ejecutivo debe suspenderse
de inmediato y levantarse el embargo decretado.
También un tercero puede oponerse al
embargo demostrando ante el juez que los bienes demandados son de su propiedad,
de acuerdo con lo previsto en los artículos 293 COT y 370, numeral 2, y 546 del
CPC.
Si existe un proceso contencioso
tributario contra la resolución cuya ejecución forzosa demanda el Fisco, pero
no se ha decretado la suspensión de efectos de la misma o ésta fue denegada, el
juicio ejecutivo fiscal prosigue pero los bienes embargados no se van a rematar
hasta tanto culmine el juicio contencioso tributario.
Como puede advertirse el ordenamiento
jurídico venezolano ofrece numerosos medios de defensa a los contribuyentes y a
los responsables frente a las actuaciones arbitrarias de la Administración
Tributaria. Sin embargo, la efectividad de todos estos mecanismos está total y
absolutamente sustentada en la existencia de jueces independientes, imparciales
e idóneos, capaces de administrar justicia de acuerdo con la Constitución y las
leyes, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado.